Meeting in Hong Kong: agrarian protectionism under the aegis of WTO
Встреча в Гонконге: судьба аграрного протекционизма под эгидой ВТО
Остается меньше двух недель до начала решающего этапа Дохийского переговорного раунда под эгидой Всемирной Торговой Организации (ВТО), названного так в честь столицы Катара. Четыре года назад там состоялась встреча министров торговли, на которой перед ВТО были поставлены амбициозные задачи. Ключевая идея заключалась в либерализации мировой торговли, так сказать в «пользу бедных», то есть через интеграцию в мировую экономику развивающихся и слаборазвитых стран. Для этого необходимо было договориться в первую очередь о снятии барьеров в торговле продукцией сельского хозяйства, текстильной и пищевой промышленности, а также о дальнейшем снижении ограничений в торговле продукции промышленности и сферы услуг. Проведение раунда многосторонних переговоров изначально планировалось на три года, но процесс затянулся, не принеся, по сути, никаких результатов. Ключевая проблема, касающаяся снятия ограничений в торговле продукцией сельского хозяйства, так и остается на стадии обсуждения. В вопросе о торговле услугами произошли лишь незначительные сдвиги, и практически ничего не изменилось в переговорах по дальнейшему снижению промышленных тарифов.
Итак, очередная двухгодичная встреча министров торговли стран-членов ВТО откроется 13 декабря в Гонконге. Основным вопросом повестки, станет, как и на предыдущих встречах, уменьшение защитных мер и поддержки сельского хозяйства развитыми странами и, прежде всего, ЕС. По ряду причин, о которых говорится ниже, эта встреча будет иметь решающее значение для будущего всей мировой торговой системы.
Для России встреча министров в Гонконге важна по двум причинам. Во-первых, отечественные производители сельхозпродукции все больше сталкиваются с проявлениями жесткого протекционизма со стороны ЕС. Снижение субсидий и тарифов позволит России существенно увеличить долю на внешних рынках. Во-вторых, от итогов переговоров в Гонконге будет во многом зависеть характер той организации, в которую Россия собирается вступить уже в следующем году (по планам правительства): по-прежнему балансирующую на грани торговых войн или нацеленную на полноценное и равноправное открытие рынков всеми участниками.
Настает решающий момент
Встреча в Гонконге имеет решающее значение для глобальной экономики по двум причинам. Во-первых, предыдущая двухгодичная встреча министров торговли в Мексиканском городе Канкуне закончилась полным провалом. Тогда развивающиеся страны не захотели идти на уступки и сорвали переговоры по торговле услугами и другим вопросам. В результате возникла новая группировка стран-участников ВТО, названная по числу членов большой двадцаткой G20, в которой роль лидеров досталась Бразилии, Индии и Аргентине (позже число членов этой группы увеличилось до 22). Группа G22 выступила за первоочередную отмену торговых барьеров в сельском хозяйстве в качестве условия дальнейшего проведения переговоров по другим ключевым темам. Решительность действий G22 позволила этим странам взять инициативу и даже диктовать свои условия. В результате нерешенность торговых вопросов в аграрной сфере означает отсутствие продвижений по всем остальным направлениям либерализации торговли в промышленности, услугах, урегулирования прав интеллектуальной собственности и т.д.
Вторая причина, по которой Гонконгские переговоры будут решающими, заключается в том, что «окно возможностей» для успешного завершения Дохийского раунда уже достаточно узкое. На данный момент США являются идейным и организующим лидером процесса либерализации мировой торговли. Президент Буш и администрация изначально были настроены на радикальное снятие торговых барьеров. В самом начале второго срока Дж. Буш получил «карт-бланш» на принятие быстрых решений в рамках переговорного процесса ВТО без одобрения законодательной власти. Конгресс проголосовал (с перевесом в один голос) за такое право, однако «карт-бланш» действует лишь до июля 2007 г. Вряд ли данный режим будет в дальнейшем продлен, так как среди американских политиков уже заметно усиливаются протекционистские настроения. При вероятном снижении темпов роста американской экономики и близости новых выборов популизм возобладает. Это означает, что если в Гонконге не будет принципиальных сдвигов в позициях сторон, то США перестанут быть лидером процесса, который забуксует на одном месте (как это случалось в предыдущих раундах). В результате может закончиться провалом как сам Дохийский переговорный раунд, так и связанная с ним очередная попытка полноценной интеграции развивающихся стран в глобальную экономическую систему.
Таким образом, на сегодняшний день все ключевые аспекты либерализации мировой торговли упираются в вопрос о снятии барьеров в аграрном секторе. На предварительных встречах министров торговли крупнейших стран, происходивших совсем недавно (в середине ноября) в Женеве и Лондоне, не обозначилось особых сдвигов в позициях сторон.
Основные группы участников
Ключевая проблема заключается в противоречивости и множественности интересов участников и сложности координирующих механизмов. Многосторонность является главным преимуществом ВТО, позволяющим выйти за рамки двусторонних торговых переговоров. Однако, из-за большого количества участников процесс принятия стратегических взаимовыгодных решений в рамках ВТО крайне неповоротлив.
Это усугубляется противоречивостью позиций основных участников. Даже наиболее последовательный (на сегодняшний день) сторонник свободной торговли - США не являются исключением в смысле двойственности проводимой политики. С одной стороны, они являются инициатором радикальных мер по либерализации торговли. В октябре текущего года США выдвинули предложение о снижении уровня сельскохозяйственных тарифов на 90% и наиболее искажающих субсидий в этой сфере на 60%. Эти предложения имеют большое значение, так как исходят от страны с наибольшим объемом международной торговли. С другой стороны, в США, по прежнему, сильны лоббистские группировки производителей зерна, сахара и хлопка (не говоря уже о могущественных промышленных лобби). Их нежелание идти на уступки вынудило Бразилию и других развивающихся стран-экспортеров резко выступить против такой двойной политики на встрече в Канкуне. Такая противоречивость заявлений и реальных действий привела также к недавнему провалу инициатив США по созданию зон свободной торговли в Центральной и Южной Америке.
Во времена уругвайского раунда (1986-1993) на стороне США выступала влиятельная Кэрнская группа стран-экспортеров сельхозпродукции (Аргентина, Бразилия, Индонезия, Канада, Малайзия, Новая Зеландия, Уругвай, Чили и другие страны). Как говорилось выше, после встречи в Канкуне в 2003 г. образовалась новая группа из 22 развивающихся стран-экспортеров G22 во главе с Бразилией, Индией и Аргентиной. Они выступили, по сути, с аналогичными требованиями либерализации рынка, но уже не союзниками, а фактически противниками США, ЕС и других развитых стран, ограничивающих доступ на рынки сельхозпродуктов. Эта группа заняла жесткие переговорные позиции, требуя либерализации торговли сельхозпродуктами в первоочередном порядке.
В ответ на американские инициативы ЕС также выдвинул свои предложения, которые оказались намного умеренней – сократить наиболее высокие тарифы для сельского хозяйства всего на 60% и ввести потолок «двузначных процентов» (то есть тариф на любой конкретный продукт должен быть ниже 100%). Существенно, что предложения ЕС по отмене экспортных субсидий предусматривают лазейки, позволяющие сохранить торговые барьеры и поддержку примерно по 8% торгуемых сельхозтоваров.
Но даже такая паллиативная позиция ЕС наталкивается на резкое противодействие со стороны главного оплота европейского протекционизма – Франции. Попытки европейского торгового представителя сделать дополнительные шаги навстречу предложениям США пресекаются в ультимативной форме. Жак Ширак пригрозил наложить вето на любые действия официальных представителей ЕС на переговорах сверх данных им полномочий. Правительство Франции жестко и последовательно отстаивает действующую в ЕС систему «общей сельскохозяйственной политики» с огромным бюджетом, в которой именно данная страна является главным бенефициарием. Действия Жака Ширака точь-в-точь повторяют ситуацию 13-летней давности, когда Жак Делор чуть не сорвал Уругвайский раунд, заявив, что не допустит депопуляции сельскохозяйственных территорий Европы. Отсутствие единой позиции является серьезной проблемой для ЕС, огранивающей возможности переговорщиков решениями национальных правительств.
Аналогичную протекционистскую позицию в области сельского хозяйства занимают и некоторые другие страны. В рамках ЕС это, прежде всего, Ирландия, Польша и Испания, а за его пределами это, например, Япония и Норвегия. Пока ЕС сдерживает радикальную либерализацию торговли сельскохозяйственными продуктами, эти страны не предпринимают активных действий. Однако в случае прогресса на переговорах, именно они могут изменить свою тактику, и в конечном итоге сорвать переговорный процесс.
Позиции развивающихся и бедных стран (последних – две трети из 148 членов ВТО) также являются противоречивыми. Страны – экспортеры сельхозпродукции и продовольствия в основной массе выиграют от либерализации торговли. Однако проиграют те из них, которые экспортируют тропические продукты в Европу на привилегированных условиях. В основном это бывшие колонии Франции и других стран. При значительном снижении торговых барьеров и выравнивании условий они потеряют преимущества в торговле. Снижение размеров субсидирования сельскохозяйственного производства и экспорта приведет к повышению мировых цен. В результате пострадают также те бедные страны (в основном африканские), которые являются чистыми импортерами сельхозпродуктов и продовольствия.
Консенсус при такой сложной конфигурации интересов возможен только на основе компромиссных решений, которые могут свести эффект от многосторонних переговоров к нулю. Как уже говорилось выше, времени для выполнения задач Дохийского раунда ВТО остается очень мало. При этом острота противоречий не снижается, а нарастает, в силу особенностей делового цикла мировой экономики. На самом деле очередная неудача переговорного процесса не станет большим сюрпризом, так как вопрос о снятии торговых барьеров в аграрной сфере не удается решить в течение многих десятилетий.
Исторический экскурс: корни аграрного протекционизма
Поддержка сельского хозяйства развитыми странами обусловлена многими факторами, помимо чисто политико-экономических, выражающихся в сплоченности и влиянии аграрных лоббистских групп. Сельское хозяйство является не просто производственной отраслью, но и социокультурной средой, роль которой в западном обществе сильно мифологизирована. Например, в европейских странах до сих пор культивируется образ самодостаточного индивида, живущего в естественных условиях и сохраняющего традиционный жизненный уклад. Имеются также стратегические мотивировки аграрного протекционизма. Считается, что та или иная страна должна быть обеспечена продовольствием на случай военных конфликтов и других катаклизмов. В Европе еще жива память о второй мировой войне и сохранявшихся вплоть до 60-х годов дефицитах продовольствия.
Но, кроме того, существуют глубокие исторические причины, объясняющие хроническую неэффективность сельского хозяйства в ряде развитых стран. Прежде всего, это относится к «оплоту» европейского протекционизма в сельскохозяйственном производстве – Франции. Тот факт, что именно эта страна более других уязвима к либерализации торговли сельхозпродукцией, объясняется вековой спецификой аграрной собственности, породившей отсталость французских фермерских хозяйств.
Еще к началу первой мировой войны 40% земельных хозяйств Франции имели участки меньше 1 гектара.* Хозяйства были в значительной мере натуральными и парцеллярными, то есть с общинной чересполосностью и наделами из мелких участков в разных полях. К началу 90-х годов XIX века на одно хозяйство в среднем приходилось до 30 таких мелких участков земли. Данная структура землевладения в основных чертах сохранилась до настоящего времени, что объясняет объективные трудности с применением технических средств, рассчитанных на экономию от масштабов.
Еще один фактор неэффективности французского сельского хозяйства - традиционно высокая стоимость земли. Ипотечная задолженность крестьян в начале 20 в. составляла 15 млрд. франков, что являлось колоссальной суммой (равной троекратной контрибуции после Франко-Прусской войны). При этом лишь 4% сельских собственников не имели задолженности перед банками. Большая долговая нагрузка на фермеров являлась дополнительным тормозом инвестиций и развития интенсивного земледелия. Фермерские хозяйства в таких странах как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада не сталкивались с подобными финансовыми проблемами и имели больше средств для вложений в передовые технологии.
В результате уже к началу XX века Франция скатилась на 11-17 места в мире по продуктивности основных сельскохозяйственных культур. Это касалось не только зернового производства, но и таких традиционно французских отраслей как молочная промышленность и виноделие (с 1875 по 1913 год площадь виноградников в этой стране сократилась в полтора раза, а производство вина – почти в два раза). Ситуация могла быть намного хуже, если бы не введение высоких ввозных пошлин на продукцию сельского хозяйства в середине 80-х годов XIX века. Именно отсюда берет отсчет современный европейский протекционизм в аграрной сфере.
Таким образом, уже более века назад Франция пережила глубокий аграрный кризис, начавшийся по стечению обстоятельств в эпоху индустриальной революции в мировом сельском хозяйстве. Болезненные процессы проявились в период, когда в других странах (США, Германия, Россия) происходил подъем аграрных секторов на индустриальной основе. Такая ситуация не могла не означать для Франции невосполнимую потерю конкурентоспособности.
Конечно, подобное отставание нельзя сравнивать по масштабам и последствиям с коммунистическими экспериментами на селе в России и других странах. Однако, на наш взгляд, в переходных экономиках аграрные сектора имеют больше возможностей и перспектив для модернизации, так как в них структура собственности не закостенела и только формируется.
Торговые диспуты и войны из-за субсидий
Европа все-таки делает медленные шаги к либерализации торговли сельхозпродуктами. Переговорные механизмы ВТО сыграли свою позитивную роль в постепенном снижении торговых барьеров и государственной поддержки в этой сфере. Если 20 лет назад субсидии сельскому хозяйству ЕС составляли в среднем 80% от стоимости продукции, то сейчас – примерно одну треть. Если бы не давление Франции и других стран с неэффективным сельским хозяйством, то, возможно, продвижение было бы еще более решительным.
Следует, однако, отметить, что развитые страны идут на постепенное снятие барьеров в торговле сельхозпродукцией не столько ради интеграции бедных стран в мировой рынок, сколько для собственной выгоды. Аграрные субсидии представляют очень большую фискальную нагрузку для европейских стран: затраты на них в ЕС составляют 40% расходной части общеевропейского бюджета. На 1 гектар сельхозугодий в Европе выплачивается 360 евро в год (по данным министра сельского хозяйства РФ Алексея Гордеева, который часто сравнивает эти данные с аналогичным показателем для России – 0.4 евро на га). Другие развитые страны также выделяют немалую долю бюджета на аналогичные цели.
Практика субсидирования сельскохозяйственного производства и экспорта в какой-то мере обусловлена неоднозначностью действующих правил ВТО. Статья 16 устава Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) запрещает экспортные субсидии по промышленным товарам. Но там же имеется ряд оговорок, допускающих субсидирование экспорта базовых секторов, при условии, что это не ведет к вытеснению иностранных конкурентов с рынка. Такой подход мотивирован ограниченностью природных ресурсов и предполагаемым выигрышем всех сторон от увеличения предложения базовых товаров. Отсутствие четкости правил в данном случае приводило к перекосам в торговой политике многих стран и имело искажающие воздействия на рынок. Во-первых, отсутствуют ясные критерии для оценки эффектов экспортных субсидий на конкурентов. Во-вторых, субсидирование экспорта применялось на практике, прежде всего, для аграрного сектора, так как экспортеры в других базовых (добывающих) отраслях гораздо реже сталкивались с жесткой конкуренцией на мировых рынках.
Неоднозначность правил ВТО послужила причиной многолетних диспутов по поводу правомочности субсидирования сельскохозяйственного экспорта. Наиболее ярким примером стала конфронтация по этому поводу между США и Францией, начавшаяся в 1958 году. Тогда предметом спора стал вопрос о необоснованном увеличении французской доли на рынке пшеничной муки. В течение последующих десятилетий ГАТТ (предшественник ВТО) принимал то одну, то другую сторону, поскольку трудно было связать факт значительного снижения рыночной доли США (по пшенице с 27 до 9 % за период 1959-81) именно с поддержкой французских или других европейских экспортеров. Из-за неурегулированности спора размеры аграрных субсидий продолжали расти в 80-х годах во всех развитых странах-экспортерах. Предпринятые США ответные шаги не принесли должного эффекта, так как европейские страны отвечали еще более агрессивными мерами поддержки.
Такое положение требовало реформирования всей системы торговых отношений, что стало одним из ключевых вопросов на Уругвайском переговорном раунде. На нем США и Кэрнская группа выступили за полную отмену экспортных субсидий в аграрном секторе. В конечном итоге победу одержали представители стран Европы, предложившие постепенное снижение государственной поддержки экспортеров. Как говорилось выше, такой эволюционный путь все-таки дал положительный (хоть и растянутый во времени) результат.
Двойственная стратегия Евросоюза
Односторонняя поддержка экспортеров во многом аналогична политике односторонних защитных мер против импортеров, приводящих к тарифным войнам. Применяя экспортные субсидии в одностороннем порядке, страны сталкиваются с такими же последствиями, когда в конечном итоге проигрыш является обоюдным. Ответные меры позволяют восстановить статус-кво в рыночных долях, но при этом обе стороны несут ничем не оправданные затраты на субсидирование сельского хозяйства. В теории торговой политики данная игровая ситуация известна как «дилемма заключенного», неразрешимая без переговоров двух или более участников.
Осознав пагубную роль односторонних действий, развитые страны изменили стратегию. Они пошли на постепенное снижение экспортных сельскохозяйственных субсидий, но потребовали полного отказа от экспортных субсидий для новых членов ВТО. При этом, действуя в привычном русле двойных стандартов, они продолжают и даже усиливают поддержку своих аграрных секторов. Особенно это касается конкуренции с теми странами, у которых нет возможности для адекватного ответа. Объявляя о возможном сокращении субсидий перед гонконгским раундом, ЕС продолжает наращивать субсидирование экспортеров сельхозпродукции в прямых и косвенных формах.
Россия уже неоднократно сталкивалась с таким «двойственным» подходом. В текущем году ситуация очередной раз обострилась. В октябре Министерство сельского хозяйства РФ направило в правительство и МИД предложение о возобновлении переговоров с Европейским союзом по поводу экспортных субсидий. Дело в том, что в текущем году ЕС ввел субсидии на поставку зерна на рынки Северной Африки, на которых уже присутствуют российские экспортеры. На протяжении текущего года ЕС наращивал экспортные субсидии на зерно, увеличив их в два раза (с 4.2 долларов за тонну в мае до 8 евро за тонну в октябре). Это классический пример борьбы мерами активной торговой политики за третьи рынки.
Еще не так давно крупнейшими импортерами российского зерна были страны ЕС - Италия и Греция (по данным Института конъюнктуры аграрных рынков). Однако из-за введения с 2003 г. тарифных квот на поставку зерна на европейский рынок в пределах 3 млн т. в год этот рынок стал ограниченным (поставки сверх квоты облагаются тарифом 95 евро за тонну). Поэтому для России важно было начать наращивание поставок на третьи рынки, прежде всего, Северной Африки и Ближнего Востока. В перспективе именно рынки развивающихся стран-импортеров могут стать основным направлением сбыта сельхозпродукции благодаря росту народонаселения и валового продукта. Но именно здесь ЕС действует в полном противоречии духу и букве ВТО, вытесняя Россию, искажая рыночные цены и нанося серьезный ущерб отечественному сельскому хозяйству.
Это связано с тем, что если экспортные субсидии не компенсируются ответными мерами, то они приводят к снижению цен на внутреннем рынке страны-конкурента и уменьшению финансовых ресурсов ее аграрного сектора. Речь уже идет не о «дилемме заключенного», а просто о подавлении торгового конкурента. Слабость нынешней переговорной позиции России в том, что она пока не член ВТО, и ей довольно трудно найти эффективные ответные меры. Введение тарифных квот на продукцию из ЕС и других стран уже использовалось, и их ужесточение является рискованным шагом с внутриполитической точки зрения. Субсидирование отечественных секторов также не укладывается в рамки жесткой финансовая политика российского государства. Она не позволяет расходовать бюджетные средства на нужды аграрного сектора в масштабах, сопоставимых с затратами на аналогичные цели в ЕС.
На предстоящей встрече ВТО в Гонконге Россия вынуждена будет остаться лишь пассивным наблюдателем. Однако дальнейший стратегический и коалиционный выбор в связи с вопросом о мерах поддержки сельского хозяйства будет полностью зависеть от результатов этой встречи.
News
-
It’s All Set for a Radical Transition to the CryptoRuble
The article by A.Vavilov "It’s All Set for a Radical Transition to the CryptoRuble"/“Vedomosti” new...
-
Credit-driven Asset Inflation and Intergenerational Wealth Transfers by G. Trofimov
"Credit-driven Asset Inflation and Intergenerational Wealth Transfers" article was published in Journal of Mac...
-
FINANCIAL MARKETS’ DIFFICULT PUZZLES
The article by G.Yu. Trofimov, IFI Chief Economist, Financial Markets’ Difficult Puzzles, devoted to the Noble Prize Win...
-
A. Vavilov became a member of the New Economic School Board of Directors.
In May 2013 Andrey Vavilov became a member of the New Economic School Board of Directors.
-
Europe-Asia Studies reviewed Andrey Vavilov's "The Russian Public Debt and Financial Meltdowns"
Europe-Asia Studies reviewed Andrey Vavilov's "The Russian Public Debt and Financial Meltdowns" in Vol. 65...
Analytics
-
Competitive storage and commodity price in continuous time
Commodity Markets \ pdf, 602.5 Кб
-
SOLLERS and FIAT versus GAZ GROUP, DUCATO versus GAZEL
Industrial \ pdf, 284.23 Кб
-
AVTOVAZ stakes on LADA priora
Industrial \ pdf, 270.01 Кб